完善转让规则、保障交易自由、放宽抵押限制、支持民营经济，随着首个专门规范土地二级市场建设的国务院文件印发，我国土地二级市场将开始全面激活，有力激发要素市场活力。

近日，国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（以下简称《意见》）。

《意见》指出，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，坚持问题导向，加快建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，使市场规则健全完善，交易平台全面形成，服务和监管落实到位，市场秩序更加规范，制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率显著提高，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系，为加快推动经济高质量发展提供用地保障。

《意见》要求，要坚持社会主义市场经济改革方向，完善交易规则，维护市场秩序。坚持平等、全面、依法保护产权。充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益。提高服务效能，强化服务意识，优化交易流程，降低交易成本，全面提升土地市场领域政府治理能力和水平。

《意见》提出了完善土地二级市场的主要任务。一是完善转让规则，促进要素流通。明确建设用地使用权转让形式，明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件，完善土地分割、合并转让政策，实施差别化的税费政策。二是完善出租管理，提高服务水平。规范以有偿方式或以划拨方式取得的建设用地使用权出租管理，简化审批程序，营造良好的出租环境。三是完善抵押机制，保障合法权益。明确不同权能建设用地使用权抵押的条件，规定自然人、企业均可作为抵押权人。探索养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。四是创新运行模式，规范市场秩序。在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，规范交易流程，加强信息互通共享。五是健全服务体系，加强监测监管。要求提供便捷高效的政务服务，培育和规范社会中介组织，加强对土地市场的整体调控，完善信用体系，全面规范市场运行。

《意见》要求，各地各有关部门要加强组织领导，结合实际研究制定实施细则和配套措施，确保各项工作举措和要求落实到位。此外，已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。

自然资源部自然资源开发利用司司长郑凌志22日在此间的新闻发布会上说，党中央、国务院高度重视土地制度改革工作。十八届三中全会明确提出要“完善土地二级市场”。经中央同意，2017年以来，自然资源部在全国34个市县开展了为期两年的试点工作，形成一批可复制、可推广的改革经验。今年5月29日，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》并于近日由国务院办公厅印发。这对促进一二级土地市场协调发展、加快建立城乡统一的建设用地市场、推动经济高质量发展具有重要意义。

据介绍，改革开放40多年来，我国以政府供应为主的土地一级市场取得长足发展，形成了相对完善的制度体系，而以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场发展相对滞后。作为我国土地二级市场的顶层设计，指导意见确立了一系列基础性、系统性制度安排，土地二级市场运行发展中存在的交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务监管不完善等问题将得到根本解决。

郑凌志说，政府在土地二级市场中的职责和作用主要是制定交易规则，保障公平竞争，加强服务监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。为此，指导意见重点明确不同权能建设用地使用权转让、出租、抵押的必要条件，实现交易规则统一、透明，平等保护各类市场主体合法权益。这些措施主要包括完善转让规则促进要素流通、优化划拨土地转让流程、保障出让土地交易自由，促进存量土地进入二级市场转让盘活；放宽对抵押权人的限制、大力支持民营经济发展，自然人、企业均可作为抵押权人依法办理不动产抵押相关手续，并探索允许养老、教育等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资；实施差别化的税收政策，鼓励各地在地方权限内探索城镇土地使用税差别化政策，适当提高土地保有成本，降低流转环节税负，鼓励存量低效土地入市流通，真正激发市场活力。