好事多磨。历经多年的反复易稿之后，《中华人民共和国土地管理法（修订案）》（下称“修订案”）终于定案。日前，经过全国人大讨论修改的修订案开始征求意见。在完成征求意见程序后，将正式颁布实施。这是近15年内，土地管理法第二次修订。

  任何单位、企业或个人进行建设必须要使用国有土地，即将彻底“作古”。与之伴生的是，征地范围的明显缩小。修订案引入了“公共利益”的条件：即为了公共利益的需要，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。

  不过，“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”，被列入“公共利益”范畴，这意味着，拥有升值空间的城乡接合部的农村集体土地，按照修订案，仍须由政府实施征收。

  征地范围明显缩小

  “我们已经看到最后确定的修订案了，基本都在我们预料的范围内。”7月17日上午，一位不愿具名的东部某省政府人士向《中国经营报》记者表示，从修订案草案征求意见开始，缩小征地范围就是比较明确的，“这也是兑现十八届三中全会的政治公报。”他说。

  中国目前实施城乡二元化的土地管理制度，土地总体分为城镇建设用地和农村集体土地两大类。城镇建设用地为国有土地，农村土地为农村集体经济组织所有。按照现行法律框架，单位、企业、个人如果要实施建设，只能在国有建设用地上进行，而农村集体土地只有经过征地，才能变为国有建设用地。

  2013年11月15日， 党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）。《决定》明确提出，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

  “土地管理法的修订，酝酿了很久，在十八届三中全会后，又明确了方向，缩小征地范围始终是这次法律修订的核心工作之一。”一位曾参与此次土地管理法修订前期讨论工作的学者告诉记者。

  因此，此次修订案将原有的第四十三条做了完全删除的处理。现行土地管理法第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

  列举“公共利益”

  在修订案敲定之前，在引入“公共利益”“公益项目”作为条件，政府可进行征地方面，立法机关、中央部委、地方政府已经达成一致性的共识。由于地方政府是征地的最终执行者，也是现行征地制度的受益者，因此，这种共识十分重要。

  记者了解到，在农村土地三项试点工作中，试点地区的地方政府，即采用了引入公共利益或者“公益项目”为条件的方式。“基本上采用的都是列举式的方式，列出哪些是公益项目，然后在这些公益项目实施的时候，进行征地。”一位参与试点工作的地方政府人士称。

  因此，此次敲定的修订案，最终在征地范围方面，也采用了列举式的方式。修订案总共开列了六种情况。其中包括军事、外交、能源、交通、水利、通信、水利以及科教文卫体等政府组织实施的项目，将被列入“公共利益需要”，政府经过法定程序后，可以实施征地。

  “对公共利益用地范围进行了初步界定，与已经颁布实施的国有土地上房屋征收与补偿条例相衔接，将国防、外交、基础设施、界定为公共利益。”此前，原国土资源部土地利用管理司司长郑凌志曾表示。

  按照修订案的精神，“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内进行公告，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。”

  微妙的空间

  记者注意到，在修订案中开列的“公共利益”条件中，包含第五款情况，即“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”，可以进行依法征收。

  目前，中国内地施行“土地利用规划前置”，即先行拟定土地利用总体规划，再根据土地利用总体规划的控制性要求，制定城市发展总体规划。一般情况下，在各级土地利用总体规划中，会规划出未来成为城市区域，但是目前仍为农村的地区，其土地属性，也仍是农村集体土地。

  一位大型国有房地产开发企业的高管告诉记者，这种情况在现实中，一般是城乡接合部地区，而这些土地是相对有比较高的价值的，“值钱的农村集体土地，其实就是因为以后要变成城市，要在土地上开展建设，才值钱。”这位高管向记者解释。

  此前，郑凌志也曾在系统内部的座谈会上指出，“公共事业以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行的开发建设的需要”将被列为可以依法实施征地。

  在此之前，原国土资源部还曾考虑出台《集体土地征收条例》，对征地的范围、手段、补偿等进行详细规定。按照原国土资源部的设想，《集体土地征收条例》(下称《条例》)由国土资源部牵头拟定，最初作为土地管理法修订后执行的配套法律实施文件进行研究和起草，并在土地管理法审议通过后颁布实施。

  但此后，因十八届三中全会将对当时的土地改革工作进行指引，这些配套措施都向后顺延。至今，《集体土地征收条例》仍未最终出台。